- 两会观察:作工作报告改为报告工作折射宪政进步
在12日北京市十三届人大二次会议开幕式上，人大代表发现，以往市长在宣读《政府工作报告》中惯常出现的开场白“向大会作政府工作报告”改为了“向大会报告政府工作”。曾连续四届担任市人大代表的徐仁发说，政府不再提“作工作报告”，绝不是文字上的小修小补，它意味着政府向着“权为民所用”的服务型执政理念又迈进了一步。(《北京青年报》1月13日)
从“作工作报告”到“报告工作”，暗含着深厚的宪政背景，彰显了人大主体意识的增强和政府宪政理念的提升，折射出我国民主法治理念的深刻嬗变。
根据现代政治理论，政府的产生缘于人在自然状态或原始状态下权利无法得以保全的困境，作为一种“必要的恶”，具有强大公权的政府必须由人民来控制并通过宪政体制予以限制和约束。宪法就是一国人民管辖政府的装置，政府是宪法的创造物而非相反，恰如美国学者托马斯·潘恩所言，“一国的宪法不是其政府的决议，而是建立其政府的人民的决议�！�
根据我国的宪政体制，各级人民代表大会是国家权力机关，政府产生于人大的选举并向人大负责，受人大监督。人大和政府是“主人与公仆”的关系，是授权者与接受授权者的关系，也是监督者与被监督者的关系。所以，政府必须向人大述职，接受人大代表的评议、质询和监督，其工作是否合格亦须由人大进行评价。
但由于新中国是在成立政府后再立宪，易造成“宪法是政府决议”的误区，并使得政府受宪政约束的意识较为薄弱，而人大的权力则相对孱弱，政府在向人大报告工作时往往流为一种程序性仪式，实际的监督作用不明显。前些年，在一些地方的两会上，政府工作报告往往成为代表、委员们“学习”的范本，而不是质询、挑刺的对象。正是在这种观念误区中，政府向人大报告工作习惯性地被称为“向大会作工作报告”，折射出政府的主体意识，隐含着人大法律地位的缺位。
近年来，随着法治进步和民主意识增强，各级人大的代表们不再满足于简单的“举手表决”，而更多地带着选民的意愿对政府工作报告“挑刺”、“发难”，甚至出现政府工作报告未获通过的“稀奇事”。在这种时代背景下，北京市政府从“向大会作工作报告”变为“向大会报告工作”，实乃我国民主政治进步的一个“缩影”，体现了人大作为代议机关在政治生活中主体地位的回归，也表明了政府虚心接受人大监督、履行法定责任的良好姿态。
当然，我们在充分肯定上述进步意义的同时，更关注人大审议政府工作的实质性进展。从一个标点、一个词语的较真到对整个行政业绩和执政思维的审视，从个案化的当面质询到体制性的治理反思，从对政府工作报告的部分修改到对报告内容的否决，都将成为宪政框定政府受监督深度和人大行使质询权范围的重要标尺，并最终助推中国迈向真正民主法治的宪政国家。（傅达林）
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