发表评论 《流动人口计划生育工作条例(修订草案送审稿)》起草说明
一、修订《流动人口计划生育工作管理办法》的必要性
经国务院批准，1991年12月26日国家计生委发布了《流动人口计划生育管理办法》，这是关于流动人口计划生育管理的第一部国务院行政法规。1998年进行修订后，再次发布为《流动人口计划生育工作管理办法》(以下简称《办法》)，至今已经十年。实践证明，《办法》确立的基本原则和制度是正确的，有关规定在规范基层流动人口计划生育服务和管理工作中，起到了很好的保障和促进作用。十年来，随着经济社会背景的变化，流动人口本身以及流动人口计划生育的服务和管理都出现了新情况、新问题�；惴从�，在稳定低生育水平、统筹解决人口问题的新阶段，流动人口是人口和计划生育工作的难点。
目前我国流动人口总量大约为1.5亿，流动人口计划生育工作涉及流出地、流入地两地的人民政府及其有关部门，区域间配合协作制度不完善，制约流动人口计划生育工作的有效开展。目前存在的主要问题，一是管理难到位，导致流动人口的违法生育比例较大、出生人口性别比偏高；二是服务难到位，使得流动人口、农民工在流入地难以获得国家规定的免费计划生育技术服务和避孕药具；三是维权难到位，流出地仍然存在搭车收费、强令已婚育龄妇女返乡孕检等侵权行为，流动人口、农民工，特别是其中育龄妇女的生殖健康状况堪忧。面对新情况、新问题，需要从制度上加以解决，亟需通过修订《办法》来解决和规范基层流动人口和计划生育服务和管理中存在的诸如管理与服务对象的界定、户籍地与现居住地的责任、目标管理责任制的导向以及工作保障条件的落实、部门综合治理职责等突出问题。
二、指导思想
党的十七大、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》(中发[2006]22号，以下简称中央《决定》)和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)对做好新时期流动人口计划生育服务和管理工作提出了新的更高要求。中央《决定》把"不断完善流动人口管理服务体系"作为新时期统筹解决人口问题的五大任务之一，强调"建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制"。据此，修订《办法》的指导思想：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，按照依法治国和构建社会主义和谐社会的总体要求，落实以人为本的科学发展观，坚持"公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务"的原则，依据《人口与计划生育法》、中央《决定》和国发[2006]5号文件精神，以维权、服务为主线，以落实部门责任、推进综合管理为重点，明确户籍地和现居住地责任，规范管理行为，加大服务力度，保障流动人口计划生育和生殖健康的合法权益，为完善流动人口计划生育服务和管理新体制提供法律保障。
三、修订原则
根据我国法制建设特别是深化行政体制改革新形势的要求，我委在《办法》修订中遵循了以下原则：
(一)开拓进取，服务改革发展大局。修订《办法》必须适应改革开放和社会发展的大局，坚持以人为本，服从服务于和谐社会建设、促进人口的合理流动和分布以及"三农"问题的解决，从单纯的行政管理、防止"超生"，调整为依法维权、利益导向、综合服务与管理。
(二)兼顾地区差异，适度推进创新。修订《办法》既要有前瞻性，又要兼顾加强基层基础工作的需要，在多数地方可行、可操作。正视东中西部、城乡、大中小城市经济社会发展状况的差异，以及政府职能转变、创新社会事务管理方式的实际，借助相关部门和社会管理资源，着重创新流动人口服务和管理的制度和政策。
(三)有所侧重，分步解决。修订《办法》不可能解决基层管理中的全部问题，在科学分析基层流动人口计划生育管理重点难点问题的基础上，理清解决问题的渠道，通过修订《办法》完善流动人口计划生育管理基本制度，如相关部门职责和协作机制、现居住地和户籍所在地职责、流动人口计划生育的权利和义务等，为地方立法和完善部门规章提供依据。同时再通过地方立法和完善部门规章将《办法》所确立的基本制度，变为具体、可操作的制度和措施。
四、修订过程
2006年，我委启动了《办法》修订工作。为做好修订工作，成立了由委分管领导牵头的修订工作小组。两年来，修订工作小组经过多次调研，并不断总结《办法》实施经验和存在问题，自2006年10月拟写了《办法》修订草案第一稿后，通过各类会议、网上交流、专题调查等方式广泛征求基层意见。同时，我们还多次征求有关专家、相关部门的意见，召开专家咨询会。在充分考虑各方面意见和建议的基础上，十四易其稿，形成《流动人口计划生育工作条例(修订草案送审稿)》(以下简称送审稿)。
五、修订的主要内容
(一)关于法规名称。按照《行政法规制定程序条例》第四条的规定，行政法规的名称一般称"条例"。据此，将《办法》名称改为《流动人口计划生育工作条例》。
(二)关于立法宗旨、立法依据。在新形势下，调整、转变流动人口计划生育服务和管理工作思路、方法已是大势所趋，按照新时期统筹解决人口问题的总体要求，明确了立法宗旨，即维护流动人口实行计划生育的合法权益，稳定低生育水平，统筹解决人口问题，促进人的全面发展。
《人口与计划生育法》是人口和计划生育领域的基本法律，第四十五条明确规定"流动人口计划生育工作的具体管理办法，由国务院制定"。据此，规定"根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，制定本条例。"(第一条)
(三)关于适用对象和婚育证明的办证范围。根据形势发展的要求，基层、专家均认为作为流动人口计划生育服务和管理的统一规范，其适用范围应具有普遍性，建议将适用对象由"已婚育龄流动人口"扩大为"育龄人员"。同时，根据婚育证明办理规定，以及我委2007年经国家统计局备案并启用的《流动人口计划生育管理和服务情况统计报表》的要求，结合基层工作实际，送审稿明确界定人口流动的地域范围为"离开户籍所在地县(市、区)"。(第二条)
原《办法》确定的婚育证明管理制度，是目前各地流动人口计划生育服务管理的基本制度之一。由于我国各地经济社会发展水平存在较大差异，人口和计划生育工作发展亦不平衡，在人口跨区域流动规模不断扩大的情况下，及时掌握流动人口的婚育信息，加强动态管理和服务显得尤其重要，十年实践证明，这一制度的实施，一方面有助于户籍地掌握人口流动动向，落实好流出前的各项服务和管理工作；另一方面也为现居住地了解流入人口婚育信息提供了客观依据，便于有针对性地开展服务�；橛っ骷仁窍纸锥渭忧苛鞫丝诩苹芾恚峁┯行Х竦闹匾靥�，也是流动人口享受计划生育服务，维护其合法权益的主要依据。实践中基层反映，原《办法》关于办证对象为成年流动人口的规定，办证范围过于宽泛，既增加了基层的工作量，且收效甚微。为突出育龄妇女是流动人口计划生育服务和管理的重点,根据各地意见并结合工作实际，送审稿明确将办证对象修改为"育龄妇女"。(第十一条)
(四)关于地方各级人民政府的职责。地方各级人民政府统一领导，统筹安排，是多年来流动人口工作取得成效的重要保障。我们根据当前流动人口服务和管理工作的总体要求，并在总结各地流动人口服务管理体制创新中取得经验的基础上，在送审稿中明确规定地方各级人民政府将流动人口计划生育工作"纳入本地经济社会发展规划，实行目标管理责任制，组织协调有关部门对流动人口计划生育服务和管理工作实行综合管理并提供必要的保障"。(第三条)
按照中央《决定》和国发[2006]5号文件精神，送审稿对原《办法》中"以现居住地管理为主"原则进行了进一步的细化，新增"现居住地的地方人民政府应将流动人口纳入本地实有人口，实行属地服务和管理，并将所需经费按国家有关规定纳入各级财政预算。"的规定。(第七条)
基层工作实践表明，信息的采集和管理是做好流动人口服务和管理工作的重要前提，为加强流动人口信息管理工作，新增"地方各级人民政府应统筹协调人口信息的采集、管理与使用，建立流动人口信息通报、共享制度。" (第八条)
(五)关于部门职责和相关工作制度。为加强综合治理工作，送审稿规定国务院人口和计划生育行政部门在流动人口服务和管理中应具有综合协调的职责。针对原《办法》第十条"一证先行、无证否办"在基层执行情况，并考虑到基层管理实际以及相关部门改革的需要，送审稿把相关部门的责任由事前管理改为事后的信息通报，规定："将流动人口计划生育服务和管理工作纳入基层相关管理制度，在办理有关登记手续和相关证照时，核查婚育证明，对于未办理婚育证明的，应告知其及时办理，并将掌握情况及时通报当地人口和计划生育行政部门。"(第四条、第十五条)
(六)新增流动人口计划生育权益�；ず捅忝竦墓娑�。根据《人口与计划生育法》，送审稿对流动人口实行计划生育享有的权利作出了更加细化的规定："按照户籍所在地有关规定，享受户籍所在地的有关奖励和优待；在现居住地免费获得计划生育和生殖健康科普知识以及避孕药具；在现居住地免费获得国家规定的基本项目的计划生育技术服务；在现居地施行计划生育手术的，按照现居住地规定享受休假；晚婚晚育的，可按照现居住地有关规定享受晚婚假、晚育假等奖励；享受现居住地其他计划生育优先、优惠和优待。"(第十条)
由于各地生育政策的差异和生育审批的不同规定，为跨省流动人口办理生育服务手续带来不便，甚至无法办理。为了方便流动人口，2003年我委颁布实施了《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》(以下简称《若干规定》)，明确规定：跨省流动人口夫妻可凭有关证明在现居住地办理第一孩生育证明和相关手续；流动人口申请再生育的，依照女方户籍有关规定办理。四年来，这一规定在各地得到较好落实，受到广大流动人口的欢迎。据此，送审稿将此便民规定作为增加条款予以明确。(第十八条)
(七)充实、完善两地职责，确认管理体制。流动人口流入地和户籍所在地职责不明，是导致服务管理难到位的主要原因。为妥善解决两地推诿的问题，《若干规定》对两地职责作出明确规定。四年的实践表明这一规定符合基层实际，操作性较强，对相关法规和政策的落实起到了较好的保障作用。因此，送审稿根据两地工作的不同特点，从宣传教育、计划生育技术服务、有关规定和政策的落实等方面分别对流动人口户籍所在地和现居住地的乡(镇)人民政府、街道办事处的具体职责作出了明确规定。(第十二条、第十三条)
(八)新增村民委员会、居民委员会配合职责。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定："居民委员会协助人民政府或者它的派出机构做好与居民利益相关的公共卫生、计划生育……等项工作"。据此，新增了现居住地村民委员会、社区居委会协助当地人民政府或者街道办事处做好流动人口计划生育工作的责任。同时，根据民政部的意见，送审稿将"居民委员会"统一改为"社区居委会"。(第十四条)
(九)完善流动人口社会抚养费征收的规定。针对各地普遍存在的对违法生育的流动人口征收社会抚养费到位率低，流动人口在缴纳社会抚养费时有意避重就轻现象较为普遍的突出问题，依照《社会抚养费征收管理办法》、《若干规定》的有关要求，并结合基层工作实际，送审稿就流动人口社会抚养费的征收主体、征收标准以及征收前的两地协商等问题作出明确规定："流动人口违反人口与计划生育法规规定生育子女的，由其现居住地或者户籍所在地的县级人口和计划生育行政部门按照其户籍所在地征收标准，并结合当事人的实际收入水平和不符合法律法规规定生育子女的情节，确定社会抚养费征收数额。现居住地或者户籍所在地人口和计划生育行政部门在征收社会抚养费时，应当互相配合，在调查核实当事人实际收入后，作出社会抚养费征收决定。"(第二十二条)
(十)完善相关法律责任。送审稿进一步明确了人口计生部门、相关部门、企事业单位和个人在流动人口计划生育管理中的法律责任。
对户籍所在地和现居住地在流动人口计划生育管理中承担的法律责任的情节进行了细化。如"现居住地在流动人口计划生育管理中承担法律责任的具体情形有：一是违反国家规定，不为育龄夫妻提供免费计划生育技术服务；二是违反本条例第十八条规定，无正当理由拒绝或故意拖延为符合条件的流动人口办理生育服务证件的；三是为流动人口出具计划生育虚假证明材料的；四是不及时向流动人口户籍所在地通报婚育、避孕节育变动信息的；五是发现流动人口违法生育行为，推卸管理和服务责任或不及时向其户籍所在地通报的。"(第二十五条、第二十六条)
加大了对相关企事业单位和个体经营户的处罚幅度，送审稿由原来的一千元以下，增加到"一万元以下"。(第二十八条)
此外，还作了一些文字上的修改。送审稿由原《办法》的26条增加到31条�！�
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