编者按：

　　2月28日，国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》白皮书。这部中国政府首次发表的法治建设白皮书全面介绍了新中国成立近60年来，特别是改革开放30年来，在建设中国特色社会主义的伟大实践中，中国的法治建设取得的巨大成就。

　　《中国的法治建设》白皮书的发表，是我国法治进程中的一件大事。改革开放以来，我国社会主义民主法制建设取得了巨大进步，中国特色社会主义法律体系基本形成，司法体制改革不断深入，依法行政与法治政府建设取得明显进展，人权及公民权建设也持续地得到深化和发展。

　　白皮书从国家层面全面介绍了我国法律体系以及立法、行政、司法、人权保障、规范市场经济秩序等方面的制度，并在久远的中国历史背景下追溯了我国法治建设的历史发展，展示了我国在各个历史时期的法治状况，鲜明地显示出我国法治建设进入了新的历史阶段，达到了新的历史水平。

　　《中国的法治建设》白皮书的发表，对于社会各界和国际社会了解我国法治建设成就具有重要意义。

　　当然，不可否认，现实的法治建设还存在种种问题与不足。但是回首几十年来法治建设的踏实脚印，我们由衷地感到自豪。

　　为了让读者更全面更深入地了解我国法治建设所走过的历程和取得的成就，中国法学会和《法制日报》法学院专刊共同策划《中国的法治建设》白皮书深层解读，我们邀请白皮书的部分撰稿人参与。

　　敬请关注

　　依法行政：由外在转变走向内在自觉

　　几年来，国务院围绕建设法治政府的目标，通过贯彻实施行政许可法、推行行政执法责任制、加强行政复议工作、推进基层政府依法行政等工作，不断把依法行政推向新阶段。

　　依法行政正在从一种外在要求向内在追求转变。

　　依法行政由自上而下推动向上下互动转变，基层政府成为依法行政的主动推动者。

　　依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变，人民群众成为依法行政的重要参与者。

　　党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主法制建设取得了显著成绩。作为贯彻依法治国基本方略的重要内容，依法行政也取得了明显进展。

　　1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。

　　2004年，国务院公布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了全面推进依法行政的指导思想和要求，提出了用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。几年来，国务院围绕建设法治政府的目标，通过贯彻实施行政许可法、推行行政执法责任制、加强行政复议工作、推进基层政府依法行政等工作，不断把依法行政推向新阶段。

　　政府职能有进有退渐趋合理

　　首先，改革国有资产管理体制，推进“政企分开”、“政资分开”。国有资产监管组织体系基本建立，政府的社会管理职能与国有资产出资人职能从政府机构设置上分离，行政机关政企不分、政资不分的问题在一定程度上得到解决。

　　其次，贯彻实施行政许可法，减少和规范行政审批，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。截至2007年10月，中央一级共取消和调整了1992项行政审批项目。省级人民政府共取消和调整行政审批项目22000多项，占原有审批项目总数的一半以上。

　　再次，建立社会信用体系，为市场主体提供信用服务。许多地方和部门出台了有关规定，推进社会信用体系建设。

　　最后，完善突发事件应急机制，提高应对突发事件和风险的能力。国务院向全国人大常委会提出了《突发事件应对法(草案)》议案，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院和国务院有关部门制定了应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面100多个专项和部门应急预案。全国已制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了各类突发事件。

　　行政管理方式呈现多样化、民主化、公开化

　　第一，行政管理不再仅仅依靠行政手段，而是更加注重经济手段、法律手段的运用。比如，在2003年底启动的宏观调控中，为了扭转粮食产量连续5年下降的形势，中国政府采取发布重点粮食品种的最低收购价等方式，通过价格手段去引导农民种粮。

　　第二，行政管理更多地运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段。

　　第三，行政管理越来越重视听取相对人的意见，尊重相对人陈述权、申辩权等权利的行使。

　　第四，行政行为的公开性增强。为了防止行政管理中的腐败行为，方便当事人，各级人民政府一直在努力推进政务公开。各地区、各部门共建立了2100多个综合性政府服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一门受理、简化表格、并联审核、一口收费”等方式，简化办事程序，方便人民群众。全国80%县级以上政府和政府部门都建立了门户网站，一些部门，如公安、税务、工商、海关等已建成了全系统的专网。不少地方政府和部门在网上建立了办事窗口，努力做到实施审批、提供服务在网上进行。

　　行政行为的运行规则逐步完善

　　首先，建立健全科学、民主决策机制。

　　一些政府和政府各部门建立了重大事项行政决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度和机制，有效地防止了决策的盲目性、随意性，减少了决策失误。

　　目前，25个省级人民政府、48个国务院部门和70%以上的市县政府出台了规范行政决策的专门规定。

　　其次，严格规范重要行政行为。制定行政处罚法、行政许可法等法律，对行政处罚、行政许可等行政行为的行使条件、程序、期限等作出规定；制定国家赔偿法，规定了国家机关及其工作人员违法行使职权造成当事人人身和财产损害的，应当给予赔偿；宪法和物权法对行政征收和征用作出了具体规定，以规范征收、征用行为。

　　再次，完善行政行为监督机制。制定行政诉讼法、行政复议法，赋予行政相对人对违法行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　根据立法法的规定，制定法规规章规范性文件备案审查规定，严格对法规规章规范性文件进行备案审查。

　　政府机构及行政执法体制改革取得重大进展

　　首先，1993年以来，国务院和各级地方人民政府都制定了“三定”规定，对行政机关普遍实行“定职能、定编制、定人员”，对行政机关的管理纳入了制度化轨道。

　　其次，机构设置趋于合理。现有的政府部门大多是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并。

　　再次，行政执法体制改革初见成效。各地区积极开展相对集中行政处罚权工作，努力探索综合执法试点。截至2006年底，除经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，有190个市级人民政府和804个县级人民政府开展了相对集中处罚权工作。

　　最后，大力推行行政执法责任制。各地区、各部门清理并公布执法依据、依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、明确行政裁量基准、评查执法案卷、考评执法效果、落实执法责任，有效规范了行政执法行为。

　　回望这些年依法行政的进程，我们体会到，推进依法行政的动力机制正在发生着深刻的变化，依法行政由此即将进入一个新的发展阶段。具体表现为：

　　第一，依法行政正在从一种外在要求向内在追求转变，行政机关工作人员成为依法行政的自觉实践者。越来越多的行政机关工作人员认识到，依法行政不是一个可有可无的口号，而是中国社会发展到今天的必然选择，是每一个行政机关工作人员必须自觉践行的行为准则。

　　第二，依法行政由自上而下推动向上下互动转变，基层政府成为依法行政的主动推动者。

　　第三，依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变，人民群众成为依法行政的重要参与者。

　　这些变化昭示着我国依法行政进程正在孕育着前所未有的发展。在通往法治政府的道路上，仍然有诸多困难和问题需要克服。但我们坚信，只要沿着正确的道路坚定不移地走下去，建设法治政府的目标就一定能够实现。(李岳德 作者为国务院法制办公室政府法制研究中心主任)

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