着眼“十二五”规划完善地方政府金融管理体制

2010年12月13日 09:42　来源：金融时报　

　　最近，中共中央在发布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，就“十二五”期间金融业的改革和发展指明了方向。核心内容除了要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架、加强金融监管协调和健全国有金融资产管理体制外，还提出要完善地方政府金融管理体制。而当下正在进行的全国性的融资平台清查工作恰恰为我们谋划好新的五年发展规划提供了很好的借鉴和启发。今天，天津银监局副局长王俊寿做客《理论前沿》，结合他在地方的一些工作经验和参与平台清查过程中的体会，畅谈了他对“十二五”期间完善地方政府金融管理体制的意见和建议。

　　监管部门的指导推动是做好平台贷款清查工作的保证

　　记者：今年7月份以来，针对地方政府融资平台贷款，监管层就要求“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”，并在全国范围内开展了地方政府融资平台贷款清理规范工作。现在全国地方融资平台清查工作进展如何？

　　王俊寿：目前全国都在按照国务院19号文件精神，正在有条不紊地推进平台贷款的清查工作。从金融条线来理解的话，这体现了银监会逆周期监管的思路和系统性监管的思维，而且，银监会的一系列工作部署也得到社会各界的理解和拥护。大家普遍认为，平台清查工作有效地约束了政府的负债冲动，规范了银行的融资行为，树立了监管者的权威。拿天津来说，我们按照“四部委”412号和429号文件要求，尤其是遵照银监会提出的“六部曲”的具体部署，努力实现“摸清家底、挤清水份、搞清资产、除清风险”的工作目标。从我们的实践体会来看，主要抓了以下六大方面：一是加强组织领导。成立了银监局“一把手”任组长的平台贷款清查工作领导小组，指导推动清查工作开展，审定重大事项。二是争取政府支持。银监局要主动加强与地方政府及有关部门沟通协作，共同推动平台公司规范清理和贷款清查。只有政府自上而下的强力推动，才能为银行创造一个良好的谈判氛围。三是指导辖区银行。银监局积极加强政策导航，明确各牵头行和副牵头行主要负责牵头认定平台贷款风险和约见会谈责任，牵头测算现金流覆盖程度、逐户认定平台风险类别、与平台公司对账和会谈工作。四是迅速传递信息。我们以专报、速递等形式，及时反映清查工作进度情况。从清查工作开始，建立《大事记》和《融资平台贷款情况速递》制度，并有效利用《信息专报》等载体向银监会和市政府反映清查工作情况。也得到银监会和天津市领导的亲笔批示和充分肯定。五是现场办公调研。为深入了解政府融资平台经营规范问题和清查工作开展情况，监管部门领导深入银行机构进行了密集调研和工作指导，就目前平台融资的主要特点、面临的主要风险、规范工作的主要原则、下一步拟采取的监管措施，及需要各银行配合的工作等方面问题进行了深入分析并做出了部署。六是加大督察力度。我们提出实行平台贷款清查工作实行“五挂钩”机制，即平台贷款清理工作与领导班子年度考核、贷款集中度、贷款五级分类、贷款损失拨备以及市场准入挂钩，督促各银行业金融机构全面落实银监会部署。同时，各银行业金融机构能够按照监管部门的统一部署，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”原则，采取“由上而下推动布置、由下而上反馈汇总”清查模式，建立融资平台贷款台账，逐户开展与融资平台、政府部门、其他金融机构的对账工作，落实债权，追加有效资产抵押。各牵头行切实负起责任，将牵头负责的融资平台认定意见与参与行进行沟通、确认，组织相关银行与融资平台开展会谈，评估融资平台经营情况，测算自身现金流量，提出分类定性意见和处置措施建议，保证了清查工作有效开展。而且，从初步结果来看，天津的政府平台贷款整体风险还是很低的。

　　记者：通过这轮清查，你们的具体体会或宝贵经验是什么？

　　王俊寿：通过开展地方政府融资平台贷款清查工作，我觉得至少有以下四点体会：一是政府的理解和认同是做好平台贷款清查工作关键。按照银监会的要求，我们主动向市政府领导汇报银监会清查工作部署以及清查方案、目的和措施，并提出“四个有利于原则”，即有利于财政缓解债务压力、有利于银行缓释贷款风险、有利于企业建立新的融资机制、有利于经济健康持续发展，得到天津市政府的支持，并要求各融资平台配合银行的清查工作，取得了工作的主动性。二是银行协同联动是做好平台贷款清查工作的基础。天津辖区各银行业金融机构按照统一部署开展清查工作，共同认定平台分类和处置措施，为清查工作有效开展奠定了基础。三是标准的明确统一是做好平台贷款清查工作的前提。我们根据银监会“4＋1”标准，结合天津市实际情况，合理确定清查范围，统一数据口径，防止政出多门，为清查工作有效开展创造了条件。四是监管部门的指导推动是做好平台贷款清查工作的保证。地方银监局积极发挥政策指导、信息反馈、协调沟通作用，及时组织审定重大事项，为清查工作有效开展提供了重要保障。另外，我们告诫大家在工作中要注意5种错误倾向：第一，草木皆兵。不要认为所有平台都有问题，或者说风险敞口就已经很大啦，而是要纠正那些不规范的担�；虺信�，要区别对待，科学识别，审慎行事。第二，打草惊蛇。要采用高超的谈判艺术和驾驭风险的能力，坚持风险为本，突出对现金流的控制。第三，无中生有。本来有的平台运行比较规范，“借、用、管、还”做得很好，我们就不能鸡蛋里挑骨头，更不能人为制造风险。第四，矫枉过正。不要为清查而清查，不要肆意放大风险。第五，反目为仇。银监局、银行业协会要争取地方政府、融资平台、金融办的支持。要动之以情、晓之以理，导之以行，营造一个和谐的清查谈判环境。

　　融资平台贷款的主要风险及形成原因

　　记者：通过你们在基层的清查，融资平台的主要风险点有哪些？造成这些潜在风险的主要原因是什么？

　　王俊寿：经过一段时间的自查和抽查，我们发现融资平台贷款普遍存在的几个特点：第一，短贷长用。大量的平台贷款其实用在了一些长期的基建项目，但是，为了降低财务费用，一部分采取了短期贷款的形式，形成了短贷长用。第二，流贷固用。流动资金贷款固定资产使用，有悖于银监会力推的“三个办法、一个指引”的执行，而且存在挪用贷款的嫌疑。第三，此贷彼用。通俗地讲，就是“打油的钱买醋了”，国务院文件提出的“16字”方针恰恰就是要求贷款和项目要一一对应。第四，实贷空用。由于过去执行的是“实贷实存”，所以大量的贷款资金没有投入实体经济，而是转化为银行的存款，有的平台贷了20个亿，在账上存了10个亿，这钱根本没有用出去。另外，从全国范围来看，我们觉得融资平台贷款的五大风险值得关注：一是政府偿债能力脆弱。就是说现在按照国际上的几个标准，偿债率、负债率的统计，银监会公布的6月底的数是7.66万亿元，我们的财政收入是3.59万亿元，政府的过度负债存在风险。像天津这样的直辖市肯定要好一些，关键是一些省份的县级平台贷款，估计风险敞口较大。二是风险缓释手段贫弱。很多贷款都是信用贷款，有些抵质押物是形同虚设，变现能力较差。三是合规操作方面薄弱。主要是政府提供担保和人大出具的决议等方面。四是谈判议价能力纤弱。过去大家都是主动给平台公司贷款(其实并不需要那么多)，造成谈判地位不对等。五是系统风险控制较弱。大量的平台贷款与土地财政密不可分，国家在调控房地产同时，土地变现与增值的情况都会影响到平台融资的偿还。

　　总体来讲，造成这些潜在风险的主要原因，我认为是存在四个“不”，即：一是事权和财权的不对等。在分税制改革以后，事权和财权的不对等造成地方政府想做事又没钱，这样在融资和建设之间有一个缺口，于是就要用银行资金来填补。二是建设和资金不匹配。财政收入的滞后性与建设项目的资金需求之间存在“时间差”，银行过桥性融资就应运而生。三是信贷与债券不协调。我国由于债券和资本市场不够发达，大量的资金需要银行贷款这种间接融资模式来解决。四是政治与经济不一致。这指的是可能存在的政府换届风险。毕竟过去存在过“新官不理旧账”的现象嘛。从深层次分析，我理解为“四化”：第一，信贷资金财政化。就是要信贷来弥补或搭桥财政收支时间差引致的“缺口”。第二，公共财政建设化。应该讲，公共财政主要是满足公益性的、老百姓生活水平提升和社会公益项目的建设，但是，现在财政大量资金投到基础建设当中去。第三，政府职能企业化。一些县乡的书记是“董事长”、县长是“总经理”，政府融资平台就充当了他们对外招商引资的窗口。第四，“寅吃卯粮”常态化。由于我国整体上属于政府主导下的发展阶段，大量的建设项目“嗷嗷待哺”，于是就出现借用政府信用，批量融资建设的现象。如果说将政府的信用、银行的资金加市场的力量有机结合起来，则就能形成良性运行的效果�？墒�，一些地方出现了过度透支政府信用的问题。这都会潜在引发融资平台的代偿风险。

　　“十二五”期间完善地方政府金融管理体制应实现的目标

　　记者：最近中央印发的《“十二五”规划》关于金融改革的发展目标中提到，要完善地方政府金融管理体制，你能否结合对政府融资平台的清查工作，谈一下意见和建议？

　　王俊寿：的确，在我国新的五年发展规划中，特别提到要完善地方政府的金融管理体制，这与现在进行的政府融资平台贷款清查工作是有一定联系的。通过我们的摸底性检查工作，对下一步完善政府投融资体系和机制，我认为应该至少要实现以下几个目标：政府适度多元负债、银行理性信贷供给、财政刚性保障还款、公司商业规范运作、预算管理全部资金。最终形成科学、健全和有效的政府性负债“借、用、管、还”的良性运行体制。具体来讲：一是从法律角度分析，首先要做到法律护航。我国现行的《预算法》、《税法》等已经事过境迁，急需对部分条款进行修订，以顺应形势的需要。比如，可以允许地方政府可以通过发行债券和向银行贷款进行适当负债，科学界定事权与财权，既约束他们的投资冲动和融资偏好，也要引领他们做好政府应该干的事。二是从政府层面来看，关键是做好“量力而行”、“量入为出”和“量体裁衣”这三门功课。为此，就要结合当地经济发展目标、投资计划与本级财力进行科学预算，编制政府的“资产负债表”，准确测算“债务率”、“偿债率”等指标，尤其是风险意识和偿债意愿的树立与强化。并达到一个最优境界：既要融到钱，干成事儿；又要管好钱，不出事儿。其中，核心是实现三个平衡，即项目平衡、土地平衡和资金平衡。从融资模式创新角度分析，要继续深化投融资体制改革，积极引导地方政府进行多元化融资，包括发行城投债、信托计划、产业基金、BT或BOT模式、PE介入等，而不是一味地依靠银行贷款。技术操作层面看，关键是落实好“借用管还”的各个节点。我认为核心是建立财政专项代偿资金托管账户。对于纯政府性债务，各级财政部门应建立代偿资金托管专户，并纳入人大预算，而且一定要纳入预算内。建立财政代偿基金账户，贷款资金要封闭运行。每年银行提供下一年需要还款的资金量，借款企业提供相关数据给财政部门，政府部门最终审核测算当年需要代偿的资金总量，并纳入人大预算管理。从监管层面来说，要继续从宏观审慎角度出发，运用逆周期监管手段，巩固已有成果，传播宝贵经验，积极提示并化解各地类似融资平台这样的“个体理性引发集体非理性”现象，纠正“市场失灵”问题，并督促银行业机构要依据“风险为本”和“合规至上”的原则，“适度、适宜、适量”的参与到政府背景的企业或平台融资中去，确保支持发展与风险控制有机统一。

　　总之，我认为，最优的地方政府金融管理体制应该是在政治与经济、财政与金融、法律与实务、土地与资金之间寻求到最佳契合点。政府承诺就要践诺，毕竟在我们中国，政府的主权信用还是挺高的。而如何经营和开采好政府信用，并为金融机构之所用，也是一门学问。

　　王俊寿天津银监局副局长。南开大学金融学博士，中国社会科学院特华科研流动站博士后。主要研究领域为商业银行经营管理和企业融资创新，先后在《金融时报》、《中国金融》和《银行家》等核心报刊发表论文数十篇，撰有《中小企业融资策略与金融创新》等专著。记者柳立

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